上海市寶山區(qū)紀委監(jiān)委充分運用綜合研判機制，加強對違紀違法案件的分析研究，把牢案件處置關。圖為該區(qū)第四紀檢監(jiān)察室聯(lián)合案件審理（法規(guī)）室對涉嫌違法犯罪黨員的黨紀處分進行研究討論。王曉云 攝

　　特邀嘉賓

　　高長彬河北省紀委監(jiān)委案件審理室副主任

　　劉伶艷北京市通州區(qū)紀委常委、監(jiān)委委員、案件審理室主任

　　張劍峰上海市松江區(qū)紀委監(jiān)委案件審理室副主任

　　黨的紀律是黨員的底線，國家法律是公民的底線。黨的先鋒隊性質和執(zhí)政地位，決定了黨的紀律必然嚴于國家法律?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第二十八條規(guī)定，對違法犯罪的黨員，應當按照規(guī)定給予黨紀處分，做到適用紀律和適用法律有機融合，黨紀政務等處分相匹配?！稐l例》第二十九條規(guī)定了對涉嫌犯罪黨員的紀律處分，其適用情形是什么？黨員涉嫌犯罪的，怎么根據(jù)情節(jié)輕重確定處分檔次？對涉嫌違法的黨員給予紀律處分有哪幾種情況，實踐中需重點注意哪些問題？新修訂的《條例》增寫對違反國家財經(jīng)紀律行為的處分規(guī)定，如何理解該規(guī)定？如何理解把握《條例》“先處后移”的要求？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行討論。

　　《條例》第二十九條規(guī)定了對涉嫌犯罪黨員的紀律處分，其適用情形是什么，黨員涉嫌犯罪的，怎么根據(jù)情節(jié)輕重確定處分檔次？

　　高長彬：犯罪，是指依據(jù)刑法規(guī)定應當受到刑罰處罰的危害社會的行為。黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌犯罪的，必須給予黨紀處分?！稐l例》第二十九條對黨員涉嫌犯罪行為采取概括加列舉的表述方式，重點突出了監(jiān)察法第十一條第（二）項規(guī)定的七類職務犯罪行為，主要是考慮到紀檢監(jiān)察機關一體履行紀檢、監(jiān)察職責，以及公職人員中絕大多數(shù)是黨員的實際情況；同時，該條規(guī)定對涉嫌犯罪的黨員，應當給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍等黨紀重處分。

　　黨紀處分并不以司法審判為前提，黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員存在涉嫌犯罪行為的，一般應當及時作出黨紀處分。實踐中，主要有以下兩種情形。

　　第一種情形是黨員的行為尚未受到刑事責任追究，即司法機關尚未作出判決、裁定、決定，其中既包括正處在刑事責任追究過程中，司法機關尚未作出判決、裁定、決定的情形，也包括犯罪已過追訴時效期限，不追究刑事責任的情形。

　　這里的“判決、裁定”，是指人民法院作出的有罪判決、裁定。不包括一審法院作出的終止審理的裁定或者宣告無罪的判決；二審法院對不服一審判決的上訴、抗訴案件，經(jīng)過審理后，認為原判決事實不清楚或者證據(jù)不足，作出的撤銷原判，發(fā)回原審法院重新審判的裁定等。這里的“決定”，一般是指人民檢察院對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形，按規(guī)定程序作出的不起訴決定。不包括公安機關、人民檢察院作出的立案偵查決定、撤銷案件決定；人民檢察院作出的絕對不起訴或者證據(jù)不足不起訴的決定等。

　　第二種情形是司法機關已作出一審判決等，但尚未生效的情況。這里主要是指一審法院已作出有罪判決，尚在上訴和抗訴期限內(nèi)的情形。

　　綜上，《條例》第二十九條適用于在司法機關作出判決、裁定、決定之前給予黨紀處分的情形，也即通常所說的黨紀處分先行。如果司法機關已經(jīng)作出生效判決、裁定、決定，則應當依照《條例》第三十三條、第三十四條、第三十五條等規(guī)定處理。

　　張劍峰：根據(jù)《條例》第二十九條規(guī)定，黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的，應當給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍處分。對于黨員涉嫌犯罪的，原則上應當開除黨籍。實踐中，具體可分以下幾種情形。

　　一是黨組織對于黨員涉嫌故意犯罪且可能被司法機關判處刑法規(guī)定的主刑（含宣告緩刑），或者可能被單處或附加剝奪政治權利的，或者涉嫌過失犯罪，可能被依法判處三年以上（不含三年）有期徒刑的，應當給予開除黨籍處分。如果在移送司法機關之前，黨組織給予其開除黨籍處分，而移送司法機關后，人民檢察院作出不起訴決定，或者被人民法院單處罰金，或者人民法院作出免予刑事處罰判決的，移送司法機關之前作出的開除黨籍處分決定不違反《條例》第三十三條的規(guī)定，黨組織不需要根據(jù)司法機關處理結果作變更。如果受處分黨員認為處分不當?shù)?，可以提出申訴。

　　二是黨組織根據(jù)已經(jīng)查明的事實和具體情節(jié)，依照刑法的規(guī)定，對黨員因涉嫌過失犯罪，且可能被人民法院判處三年以下（含三年）有期徒刑或判處管制、拘役的，一般應當開除黨籍。對于個別可以不開除黨籍的，應當對照處分違紀黨員批準權限的規(guī)定，報請再上一級黨組織批準。

　　三是黨組織根據(jù)已經(jīng)查明的事實和具體情節(jié)，依照刑法規(guī)定，對于黨員涉嫌犯罪但情節(jié)輕微，可能被人民檢察院依法作出不起訴決定，或者被人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，或者可能被人民法院單處罰金的，根據(jù)具體事實和情節(jié)，除了開除黨籍，也可以給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看等黨紀重處分。

　　需要注意的是，對于案情確屬疑難、復雜等特殊情況的，也可以先移送司法機關。

　　對涉嫌違法的黨員給予紀律處分有哪幾種情況，實踐中需重點注意哪些問題？

　　劉伶艷：新修訂的《條例》在第二十九條、第三十條分別對涉嫌違法犯罪黨員的紀律處分問題做出明確規(guī)定，特別是第三十條分三款進一步完善了對涉嫌違法黨員的處理規(guī)定。

　　第一，黨員涉嫌違法的，視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。在第三十條第一款中主要規(guī)定了兩種情形。一是黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的情形。這里的“不構成犯罪”，主要是指依照刑法第十三條等相關規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大不認為是犯罪等情形。二是黨員有其他破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、違反治安管理等違法行為，損害黨、國家和人民利益的情形。這里的“違法行為”，主要是指違反了刑法以外的國家法律以及法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違法行為，比如《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》等法律。

　　第二，黨員違反國家財經(jīng)紀律的，視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。這里提到的“違反國家財經(jīng)紀律”的行為，主要是指違反了《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國政府采購法》等為維護國家財經(jīng)秩序而在公共資金收支、稅務管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經(jīng)方面制定的法規(guī)規(guī)章中禁止性規(guī)定的違法行為。

　　第三，黨員有喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象行為的，這里列舉了嫖娼或者吸食、注射毒品行為，應當給予開除黨籍處分，此規(guī)定體現(xiàn)了對嚴重失德失范行為的嚴肅懲戒。

　　具體實踐中，需要注意以下三個問題。

　　一是黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，在給予其紀律處分時要嚴格把握證據(jù)標準，以保證案件質量。

　　二是并不是黨員所有的違法行為都要給予紀律處分，需要根據(jù)其違法的性質、情節(jié)、影響、后果等綜合評判。如黨員存在違章停車等輕微違法行為，雖然違反了《中華人民共和國道路交通安全法》，但該種行為還沒有達到“損害黨、國家和人民利益”，應當給予黨紀處分的程度，從節(jié)約執(zhí)紀執(zhí)法資源的角度，可以予以批評教育、責令檢查等，一般不需追究黨紀責任。

　　三是對于黨員有嫖娼或者吸食、注射毒品等行為，喪失黨員條件，嚴重敗壞黨員形象的，應當給予開除黨籍處分，如該黨員同時具有公職人員身份，要嚴格按照黨紀處分與政務等處分相匹配的原則，確定給予其政務等處分的檔次。

　　新修訂的《條例》增寫對違反國家財經(jīng)紀律行為的處分，如何理解該規(guī)定，若違反國家財經(jīng)紀律的行為同時也屬于刑法規(guī)定的行為但尚不構成犯罪的，怎么適用條款？

　　高長彬：《條例》第三十條新增第二款，明確對“違反國家財經(jīng)紀律，在公共資金收支、稅務管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經(jīng)活動中有違法行為的”，視情節(jié)給予黨紀處分。這一規(guī)定貫徹落實黨中央有關嚴肅財經(jīng)紀律的要求，把黨和國家在財經(jīng)領域的治理實踐和創(chuàng)新成果以黨內(nèi)法規(guī)形式固定下來，進一步突出對違反國家財經(jīng)紀律行為的懲戒，劃清財經(jīng)領域“紅線”和“底線”。

　　對照《條例》的歷次修訂可以發(fā)現(xiàn)，在2003年《條例》分則中有過“違反財經(jīng)紀律的行為”章節(jié)，其中大部分行為可以被國家財經(jīng)領域法律法規(guī)所涵蓋。當時的《條例》對違紀和違法沒有作嚴格區(qū)分，分則中存在大量對違法甚至犯罪的行為規(guī)定。此后2015年、2018年兩次修訂《條例》時，按照紀在法前、紀法分開的原則，刪除了包括違反財經(jīng)紀律在內(nèi)的與國家法律法規(guī)重復的條文。同時，為解決對違法行為進行黨紀處分的問題，在總則中增寫了對黨員實施違法行為給予黨紀處分的紀法銜接條款。此后，對違反國家財經(jīng)紀律的行為，就適用總則中紀法銜接條款進行處分。此次修訂《條例》，在堅持紀法分開原則和“六項紀律”體例的基礎上，沒有在分則中增設其他紀律分類，而是在總則紀法銜接條款中的第三十條單列一款，對違反國家財經(jīng)紀律行為給予黨紀處分作出規(guī)定。

　　違反國家財經(jīng)紀律的行為，主要是指違反了為維護國家財經(jīng)秩序而制定的法律法規(guī)，比如《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國審計法》等法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》《中華人民共和國預算法實施條例》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規(guī)規(guī)章中禁止性規(guī)定的違法行為。比如，設立“小金庫”違反會計法第十六條關于“各單位發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務事項應當在依法設置的會計賬簿上統(tǒng)一登記、核算，不得違反本法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定私設會計賬簿登記、核算”的規(guī)定，應當依照《條例》第三十條第二款規(guī)定追究黨紀責任，同時對照會計法第四十條的規(guī)定，視情節(jié)輕重由相關機關追究法律責任。

　　張劍峰：《條例》第三十條第一款規(guī)定黨員“有刑法規(guī)定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任”，第二款規(guī)定黨員“違反國家財經(jīng)紀律，在公共資金收支、稅務管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購管理、金融管理、財務會計管理等財經(jīng)活動中有違法行為，依照前款規(guī)定處理”。實踐中，違反國家財經(jīng)紀律的違法行為，可能同時也屬于刑法規(guī)定行為但又不構成犯罪，這種情況下，該行為既違反了《條例》第三十條第一款的規(guī)定，又違反了第二款的規(guī)定，根據(jù)《條例》第二十五條第二款規(guī)定“一個條款規(guī)定的違紀構成要件全部包含在另一個條款規(guī)定的違紀構成要件中，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”，應當依照第三十條第二款規(guī)定追究黨紀責任。

　　比如會計法第四十二條規(guī)定：“授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告的，由縣級以上人民政府財政部門給予警告、通報批評，可以并處二十萬元以上一百萬元以下的罰款……”與此相應，授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，尚不構成犯罪的，既符合《條例》第三十條第一款的規(guī)定，又符合第二款的規(guī)定，根據(jù)特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，應按照第二款關于違反國家財經(jīng)紀律的規(guī)定追究黨紀責任。

　　如何理解把握《條例》“先處后移”的要求？對于涉嫌犯罪的黨員，什么情況下中止其黨員權利，如何根據(jù)監(jiān)察機關、司法機關的處理結果對被中止黨員權利的黨員進行處理？

　　劉伶艷：“先處后移”是指黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定由監(jiān)察機關給予政務處分或者由任免機關（單位）給予處分后，再移送有關國家機關依法處理。具體辦理可以從以下三點來理解和把握。

　　第一，“原則上先作出黨紀處分決定”。對黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，除因案情疑難、復雜等難以在移送有關國家機關前作出黨紀處分決定的特殊情況外，原則上應先行作出黨紀處分決定，再移送有關國家機關處理。

　　第二，“按照規(guī)定由監(jiān)察機關給予政務處分或者是由任免機關（單位）給予處分”。對嚴重違紀涉嫌違法犯罪的黨員是公職人員的，在給予黨紀處分后、移送有關國家機關依法處理前，應當按照規(guī)定由監(jiān)察機關給予政務處分或由任免機關（單位）給予處分。

　　第三，“移送有關國家機關依法處理”。在紀律審查中，發(fā)現(xiàn)違紀黨員存在違反國家法律法規(guī)需要由有關國家機關依法處理的，主要分兩種情況：一是對于涉嫌犯罪的黨員，應當將其涉嫌犯罪問題移送檢察機關依法審查起訴；二是對于涉嫌違法的黨員，應當將其移送有關行政執(zhí)法機關依法處理。比如，紀檢監(jiān)察機關在查辦案件中，發(fā)現(xiàn)黨員有行政違法行為，需要給予行政處罰的，在依規(guī)依紀依法給予黨紀政務處分后，應當移送有關行政執(zhí)法機關依法處理。

　　對于黨員涉嫌犯罪被依法留置、逮捕的，黨組織還應當按照管理權限中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。中止黨員權利主要適用于不能及時作出黨紀處分決定的情況，或者對于黨員涉嫌犯罪，先行給予其撤銷黨內(nèi)職務處分并移送司法機關后，被司法機關依法逮捕的情況。

　　中止黨員權利的管理權限，原則上應與對該黨員進行黨紀立案的決定權一致，一般應由縣級和縣級以上各級黨委或紀委，依據(jù)監(jiān)察機關的留置決定書或司法機關的逮捕決定書等法律文書，依照程序作出書面決定，送達黨員本人，并抄送同級黨委組織部門和該黨員所在單位黨組織。

　　張劍峰：有管理權限的黨組織和紀檢機關作出中止黨員權利的決定后，應當根據(jù)監(jiān)察機關、司法機關的處理結果，及時對被中止黨員權利的黨員進行處理。具體來說有以下三種情形。

　　一是根據(jù)司法機關作出的生效結論和《條例》第三十三條、第三十四條等相關規(guī)定，經(jīng)審查認為應當給予開除黨籍處分的，不存在恢復黨員權利的問題，按程序作出開除黨籍處分決定即可。

　　二是經(jīng)審查認為應當給予留黨察看處分的，其被中止的表決權、選舉權和被選舉權不能立即恢復，如其在留黨察看期間確有悔改表現(xiàn)，可待留黨察看期滿后恢復其黨員權利；其被中止的其他黨員權利，應當及時恢復。

　　三是經(jīng)審查認為應當給予其他黨紀處分或者免予黨紀處分、不予黨紀處分的，應當及時恢復其黨員權利?；謴忘h員權利的程序，參照中止黨員權利的程序辦理，并可與黨紀處分一并報批?；謴忘h員權利應當作出書面決定，并送達其本人，抄送同級黨委組織部門和該黨員所在單位黨組織。

　　需要注意的是，司法機關在案件辦理過程中，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，對已被執(zhí)行逮捕的涉嫌犯罪黨員，采取變更刑事強制措施，如取保候審、監(jiān)視居住等，或者因法定期限屆滿予以釋放，或者因一審人民法院判決被告人無罪、免除刑事處罰、宣判后立即釋放的，應在司法機關對該黨員作出的司法結論生效后，再視情況作出是否恢復黨員權利的相應決定，具體可按照上述三種情形進行處理。（劉一霖）